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General comment 2

ACCESSIBILITÀ - ACCESSIBILITY

Commento Generale n. 2 del Comitato, relativo all’ art. 9 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità

Il documento in esame è il Commento Generale n. 2 - GE.1403313, emanato dal Comitato delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità in data 11 aprile 2014 e pubblicato il 22 maggio dello stesso anno. Ha per destinatari tutti gli Stati che hanno ratificato la Convenzione e fornisce l’interpretazione ufficiale dell’art. 9 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, relativo al tema dell’accessibilità.

Articolo di riferimento

Art. 9 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità

Al fine di consentire alle persone con disabilità di vivere in maniera indipendente e di partecipare pienamente a tutti gli aspetti della vita, gli Stati Parti adottano misure adeguate a garantire alle persone con disabilità, su base di uguaglianza con gli altri, l’accesso all’ambiente fisico, ai trasporti, all’informazione e alla comunicazione, compresi i sistemi e le tecnologie di informazione e comunicazione, e ad altre attrezzature e servizi aperti o forniti al pubblico, sia nelle aree urbane che in quelle rurali. Queste misure, che includono l’identificazione e l’eliminazione di ostacoli e barriere all’accessibilità, si applicano, tra l’altro, a:

(a) edifici, viabilità, trasporti e altre strutture interne ed esterne, comprese scuole, alloggi, strutture sanitarie e luoghi di lavoro
(b) ai servizi di informazione, comunicazione e altri, compresi i servizi informatici e quelli di emergenza.

Gli Stati Parti inoltre adottano misure adeguate per:

(a) sviluppare ed emanare norme nazionali minime e linee guida per l’accessibilità alle strutture ed ai servizi aperti o forniti al pubblico e verificarne l’applicazione
(b) garantire che gli organismi privati, che forniscono strutture e servizi aperti o forniti al pubblico, tengano conto di tutti gli aspetti dell’accessibilità per le persone con disabilità
(c) fornire una formazione relativa ai problemi di accesso con cui si confrontano le persone con disabilità a tutti gli interessati
(d) dotare le strutture e gli edifici aperti al pubblico di segnaletica in caratteri Braille e in formati facilmente leggibili e comprensibili
(e) mettere a disposizione forme di assistenza da parte di persone o animali e servizi di mediazione, incluse guide, lettori e interpreti professionisti esperti nella lingua dei segni, allo scopo di agevolare l’accessibilità a edifici ed altre strutture aperte al pubblico
(f) promuovere altre forme idonee di assistenza e di sostegno a persone con disabilità per garantire il loro accesso all’informazione
(g) promuovere l’accesso delle persone con disabilità alle nuove tecnologie ed ai sistemi di informazione e comunicazione, compreso internet
(h) promuovere alle primissime fasi la progettazione, lo sviluppo, la produzione e la distribuzione di tecnologie e sistemi di informazione e comunicazione, in modo che tali tecnologie e sistemi divengano accessibili al minor costo.

Introduzione

L’art. 9 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità è dedicato all’accessibilità. Si tratta di un prerequisito indispensabile affinché le persone con disabilità possano vivere in modo indipendente e avere pari opportunità di partecipazione nella società. Il Commento in esame sottolinea come, storicamente, le organizzazioni rappresentative delle persone con disabilità abbiano sostenuto prevalentemente il superamento delle barriere fisiche, che impediscono l’accesso a luoghi e trasporti pubblici. Il punto di svolta della Convenzione deriva dal considerare il termine accessibilità in un’accezione più ampia: ricomprendendo in esso sia l’accesso all’ambiente fisico, sia quello alle informazioni e alle comunicazioni, con il superamento di tutti gli ostacoli che impediscono l’esercizio, per le persone con disabilità, dei propri diritti fondamentali.

Dopo aver preso in esame i rapporti governativi degli Stati Parti, il Comitato sui diritti delle persone con disabilità ha rilevato degli elementi comuni su cui intervenire in tema di accessibilità. La maggior parte delle relazioni periodiche inviate dai Paesi aderenti evidenzia infatti l’assenza di un sistema di monitoraggio adeguato, la carenza di risorse umane e materiali, nonché di competenze tecniche necessarie, oltre a un insufficiente coinvolgimento delle persone con disabilità, e delle loro organizzazioni rappresentative, nel processo volto a garantire l’effettiva accessibilità.

Alla luce di questi elementi, il Comitato ha ritenuto opportuno produrre un Commento, per favorire una corretta interpretazione dell’art. 9 della Convenzione e inquadrare il concetto di accessibilità nell’ambito del principio di non discriminazione.

Contenuto normativo dell’art. 9 della Convenzione

All’interno del Commento n. 2 è possibile individuare alcuni punti focali attorno a cui ruota l’analisi del concetto di accessibilità contenuto nell’art. 9 della Convenzione: discriminazione, standard minimi, accesso alle informazioni, progettazione universale e accomodamento ragionevole.

L’art. 9 della Convenzione pone l’accessibilità come prerequisito indispensabile per permettere alle persone con disabilità di vivere in modo indipendente e garantire loro una piena partecipazione a tutti gli aspetti della vita. Il Commento n. 2 amplia la portata del termine, sottolineando come il diniego di accesso a strutture, servizi e informazioni sia da inquadrare come una forma di discriminazione nel momento in cui limita la libertà di pensiero ed espressione e l’esercizio di altri diritti fondamentali per le persone con disabilità. Pertanto, agli Stati Parti è richiesto di adottare quegli accorgimenti che rendano accessibili tutte le strutture e i servizi aperti al pubblico, siano essi forniti da enti pubblici o privati, indipendentemente dal tipo di menomazione o forma di disabilità che caratterizza i possibili fruitori.
A ogni Stato è richiesto di adottare degli standard nazionali minimi[1] per l’accessibilità, in conformità con quelli di altri Stati Parti, al fine di rendere accessibili tutte le strutture e i servizi aperti al pubblico. Tale onere si articola in una serie di adempimenti: promulgare una normativa di settore vincolante, la cui applicazione deve essere costantemente monitorata; investire nella formazione, al fine di aumentare la consapevolezza e le competenze tecniche di chi progetta, produce ed eroga beni e servizi; coinvolgere in modo attivo le persone con disabilità nello sviluppo di prodotti, per individuare con maggiore efficacia le esigenze legate all’accessibilità.
Sebbene il termine accessibilità possa evocare in automatico il superamento delle barriere fisiche, il Commento n. 2 sottolinea come il concetto vada inteso in un’accezione più ampia, includendo anche l’accesso alle informazioni, attraverso forme di comunicazione diversificate, per colmare il deficit creato dalle varie forme di disabilità. Infatti, anche una struttura priva di barriere fisiche (es. il gradino) può divenire inaccessibile, per una persona con disabilità sensoriale e/o intellettiva-relazionale, se non sono presenti sistemi di supporto (es. segnaletica in Braille, in CAA, sistemi di amplificazione a induzione, …) e forme di assistenza fornite da interpreti e professionisti adeguatamente formati (es. nella lingua dei segni). L’accesso alle informazioni, oltre che alle strutture, deve essere garantito non solo per fruire di servizi che soddisfano bisogni essenziali, come il diritto alla salute, ma anche di quelli connessi alle attività ricreative e al tempo libero. In generale quindi per promuovere non solo la partecipazione sociale e l’accessibilità, ma anche la mobilità, la fruibilità, l’autonomia, il comfort e la sicurezza delle persone con disabilità e delle persone che esprimono fragilità e bisogni specifici.
Il Commento n. 2, nel delineare gli adempimenti volti a garantire l’accessibilità effettiva e indiscriminata a strutture, servizi e informazioni, traccia una netta distinzione tra luoghi, trasporti e beni di nuova produzione e quelli già esistenti.

Per tutte le nuove creazioni, si invoca la rigorosa applicazione della progettazione universale e lo sfruttamento del progresso scientifico e tecnologico per garantire a tutti i possibili consumatori, comprese le persone con disabilità, la piena accessibilità a tutte le strutture e i servizi, sia nelle aree urbane, che in quelle rurali. L’applicazione di standard universali, già nelle prime fasi di ideazione, permette di produrre prodotti accessibili con spese notevolmente più contenute rispetto a quelle necessarie per adattamenti successivi. Si sottolinea, inoltre, che potrebbero esserci forme di disabilità rara per le quali gli standard di accessibilità universali non risultano adeguati.

Rispetto invece all’adattamento di strutture già esistenti e alla rimozione delle barriere che impediscono l’accesso all’ambiente fisico, il Commento n. 2 introduce il concetto di accomodamento ragionevole[2] che ricomprende le modifiche e gli adattamenti necessari e personalizzati, che non impongano un onere sproporzionato o eccessivo per chi li mette in atto, adottati, ove ve ne sia necessità in casi particolari, per garantire alle persone con disabilità il godimento e l’esercizio, su base di uguaglianza con gli altri, di tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali. Si sottolinea che l’obbligo di implementare l’accessibilità risulta incondizionato e da applicare a priori, a prescindere, quindi, dalla presenza o meno di una richiesta individuale di accesso a un luogo o servizio.

[1] Il Commento rimanda all’art. 9, paragrafo 2, riportato sopra
A livello di ordinamento nazionale, le disposizioni di riferimento sono la legge 9 gennaio 1989, n.13 (disposizioni per favorire il superamento e l’eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici privati) e il decreto 14 giugno 1989, n. 236 (Prescrizioni tecniche necessarie a garantire l'accessibilità, l'adattabilità e la visitabilità degli edifici privati e di edilizia residenziale pubblica, ai fini del superamento e dell'eliminazione delle barriere architettoniche). Sono inoltre da tenere in considerazione le Linee guida sull’accessibilità degli strumenti informatici emesse dall’AGID nel 2020.

[2] Una correlazione, anche se non espressamente citata nel presente Commento, è rilevabile anche nel concetto di accomodamento ragionevole, definito nell’art. 2 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, che ricomprende, in questa espressione, le modifiche e gli adattamenti necessari ed appropriati, che non impongano un onere sproporzionato o eccessivo, adottati, ove ve ne sia necessità in casi particolari, per garantire alle persone con disabilità il godimento e l’esercizio, su base di uguaglianza con gli altri, di tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali. Un concetto cardine, che viene riproposto anche nei successivi articoli: 14 (libertà e sicurezza della persona), 24 (educazione) e 30 (partecipazione alla vita culturale e ricreativa, agli svaghi ed allo sport), attorno a cui ruota il senso più vero della Convenzione: garantire, alle persone con disabilità, la piena partecipazione e la libertà di scelta e autodeterminazione. Un cambio di paradigma, che rivendica, per le persone con disabilità, una condizione di parità con gli altri e impone il superamento del limite del riconoscimento di diritti speciali, per collocarsi all’interno del più ampio ed egualitario rispetto dei diritti umani.

Obblighi degli Stati Parti

Gli Stati Parti hanno l’obbligo di garantire l’accesso all’ambiente fisico, ai trasporti e alle informazioni di servizi aperti al pubblico, in modo graduale, ma costante. Tra gli oneri, rientra quello di adottare degli standard di accessibilità corredati da un’adeguata normativa in materia, anche promulgando nuove leggi o abrogando e modificando quelle vigenti. Tale legislazione dovrebbe essere basata sul principio della progettazione universale, prevedere il coinvolgimento effettivo sia delle persone con disabilità, e delle loro organizzazioni rappresentative, sia di esperti dei settori di applicazione (accademici, ingegneri, architetti, …). Agli Stati Parti è richiesto di mettere in atto dei piani di azione che garantiscano l’accessibilità totale e incondizionata di tutti i prodotti e servizi di nuova produzione e l’adattamento graduale di quelli già esistenti, attraverso l’attuazione di accomodamenti ragionevoli. Risulta necessario corredare questo processo di un sistema di monitoraggio costante, che preveda meccanismi di controllo efficace e strumenti concreti, tra cui sanzioni per le non conformità, al fine di garantire il rispetto e l’applicazione della normativa di riferimento. Si caldeggia la cooperazione internazionale tra gli Stati Parti e i gruppi di lavoro specializzati nel settore.

Rapporto con altre disposizioni della Convenzione

L’accessibilità risulta strettamente connessa ad altri principi contenuti nella Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità.

Nello specifico si individua una correlazione con questi articoli:

Art. 4: Obblighi generali
Art. 5: Uguaglianza e non discriminazione
Art. 9: Accessibilità
Art. 11: Situazioni di rischio ed emergenze umanitarie
Art. 13: Accesso alla giustizia
Art. 16: Diritto di non essere sottoposto a sfruttamento, violenza e maltrattamenti
Art. 19: Vita indipendente ed inclusione nella società
Art. 21: Libertà di espressione e opinione e accesso all’informazione
Art. 24: Educazione
Art. 27: Lavoro e occupazione
Art. 28: Adeguati livello di vita e protezione sociale
Art. 29: Partecipazione alla vita politica e pubblica
Art. 30: Partecipazione alla vita culturale e ricreativa, agli svaghi ed allo sport
Art. 32: Cooperazione internazionale
Art. 33: Applicazione a livello nazionale e monitoraggio
Art. 49: Formati accessibili.

focus di approfondimento
PROGETTAZIONE UNIVERSALE

La Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità richiama il concetto di Progettazione Universale (Universal Design), termine coniato nel 1985 dall'architetto Ronald L. Mace, per descrivere la progettazione di prodotti e ambienti utili per tutti, ma indispensabili per qualcuno senza necessità di adattamenti o ausili speciali.

La citazione di questi principi all’interno della Convenzione, soprattutto per gli aspetti legati al tema dell’accessibilità, non deve far pensare a soluzioni pensate solo per le persone con disabilità (fisica, mentale, sensoriale). Lo Universal Design, infatti, pone l’accento su una progettazione di ambienti, oggetti, strutture e programmi che, andando oltre quello che è il semplice rispetto della conformità alle norme, possa offrire le migliori soluzioni possibili, per tutti.

Questo implica tenere conto del fatto che ogni persona, uomo o donna, attraversa fasi diverse della vita, dall'infanzia alla vecchiaia, e può affrontare cambiamenti temporanei o permanenti. Le caratteristiche individuali spesso differiscono da quella “normalità” definita arbitrariamente da convenzioni e che si rivelano spesso inadeguate.

Indubbiamente questo cambio di prospettiva ha influenzato molto la normativa legata all’eliminazione delle barriere architettoniche, come il D.M. n. 236 del 1989 recante le prescrizioni tecniche necessarie a garantire l'accessibilità, l'adattabilità e la visitabilità degli edifici privati e di edilizia residenziale pubblica, di nuova costruzione o in fase di ristrutturazione. Questa nuova concezione si basa sul presupposto che la creazione di prodotti che rispettino degli standard universali di adattabilità e fruibilità già nella prima fase di ideazione comporta una maggiore efficacia e costi minori rispetto alla messa in atto di modifiche e adattamenti successivi.

Il pensiero dell’architetto Mace è stato rielaborato e sintetizzato per punti, nel 1997, da un gruppo di lavoro composto da architetti, designer e ricercatori, in sette principi chiave:

Uso equo: il prodotto deve poter essere utilizzabile da persone con diverse abilità. È importante evitare segregazione o categorizzazione;
Uso flessibile: il prodotto si presta a essere utilizzato in maniera differente, secondo le preferenze dei vari utenti;
Uso semplice e intuitivo: che non richieda particolari specifiche competenze e conoscenze da parte dell’utente finale;
Percettibilità delle informazioni: il prodotto contiene in sé le necessarie informazioni per essere utilizzato, indipendentemente dal contesto d’uso o dal livello di competenza dell’utente finale;
Tolleranza all’errore: il prodotto è in grado di ridurre le conseguenze accidentali o non volute;
Contenimento dello sforzo fisico: il prodotto deve poter essere utilizzato con il minimo livello di forza possibile;
Misure e spazi idonei: il prodotto deve avere dimensioni adeguate e poter essere utilizzato indipendentemente dalle caratteristiche fisiche dell’utente finale.

Il binomio progettazione universale - accomodamento ragionevole è il fulcro attorno a cui ruota tutto il tema dell’accessibilità.

L’idea su cui insiste la Convenzione è che ogni ambiente o prodotto deve poter essere fruibile da parte di tutti; questo può essere ottenuto solo in parte, tramite accomodamenti ragionevoli, su strutture e oggetti già prodotti, ma può, anzi deve essere, la linea guida da applicare alle nuove produzioni.

Per approfondire questo argomento puoi leggere l’analisi di Antonio Bianchi, consigliere LEDHA-Lega per i diritti delle persone con disabilità. Clicca qui.